Nowy budżet UE 2021-2027

Co przed nami

Dyskusja nad unijnym budżetem to tak naprawdę dyskusja o przyszłości Unii Europejskiej. Czy nadal ma ona hojnie wspierać rozwój regionów, zwłaszcza tych biedniejszych, czy za wspólnotowe pieniądze mamy podejmować współczesne wyzwania, takie jak zmiany klimatyczne, migracja i obronność? Dyskusja jest gorąca i wprowadziła wyraźne podziały wśród zwolenników poszczególnych scenariuszy. Czasu na kompromis pozostaje coraz mniej.

Drugiego maja br. Komisja Europejska przedstawiła projekt wieloletniego budżetu Unii Europejskiej na lata 2021-2027 w wysokości 1135 mld euro (w cenach z 2018 r.), co stanowi 1,11% dochodu narodowego brutto (DNB). Z uwagi na to, że jest to budżet długoterminowy na okres 7 lat, uwzględnia on prognozowaną na ten okres inflację (ok. 2% rocznie, czyli 14% w całym okresie). Tak więc z uwzględnieniem inflacji budżet zamyka się kwotą 1279 mld euro. Obecny siedmioletni budżet Unii Europejskiej wynosi ok. 1,1 bln euro. W liczbach bezwzględnych kolejny będzie zatem większy, i to mimo Brexitu (porównania takie nie biorą pod uwagę inflacji), ale pozostające w UE kraje zapłacą wyższe składki.

Na razie podziału na koperty narodowe nie ma. Przypomnijmy, że w obecnej perspektywie budżetowej na cały okres 2014-2020 samej tylko Polsce przyznano 82 mld euro w ramach polityki spójności oraz ok. 31 mld euro w ramach Wspólnej Polityki Rolnej.

Głęboka reforma

Nowy budżet to nie tylko liczby, lecz odzwierciedlenie propozycji głębszej reformy unijnych finansów i sposobu zarządzania nimi. To realizacja zapowiedzi, które pojawiły się już w zeszłym roku m.in. w 7. Raporcie Spójności. Przedstawiono w nim kierunki zmian, które będą rozważane w zbliżającej się debacie:

  • przede wszystkim zarządzanie polityką staje się coraz bardziej złożone – w związku z tym potrzebne jest radykalniejsze podejście do uproszczenia wdrażania, m.in. poprzez wprowadzenie większej komplementarności między polityką spójności i finansowaniem innowacji lub infrastruktury, a także między instrumentami finansowymi;
  • szybsze wdrażanie i płynniejsze przechodzenie między okresami programowania poprzez wprowadzenie restrykcyjnych zasad anulowania zobowiązań, skrócenie procedur zamykania programów oraz przyspieszenie procesów wyznaczania instytucji zarządzających i programowania oraz ich uelastycznienie;
  • zmiana systemu przydzielania środków poprzez dodanie kryteriów związanych z największymi współczesnymi wyzwaniami: zmianami demograficznymi, bezrobociem, włączeniem społecznym, migracją i zmianami klimatu.

Te wszystkie zapowiedzi znalazły odzwierciedlenie w propozycji Komisji Europejskiej przedstawionej na początku maja br.

 

 

Odpowiedź na nowe wyzwania

Struktura nowego budżetu będzie jaśniejsza i ściślej powiązana z priorytetami Unii. Fundusze są obecnie rozłożone na zbyt wiele programów i instrumentów. Komisja proponuje zatem zmniejszenie liczby programów z obecnych 58 do 37 w przyszłości, np. przez połączenie w nowe zintegrowane i radykalnie uproszczone korzystanie z instrumentów finansowych. „Niedawne wyzwania – zwłaszcza kryzys migracyjny i uchodźczy w 2015 r. – pokazały granice elastyczności obecnego budżetu UE w zakresie odpowiednio szybkiego i skutecznego reagowania. Wniosek Komisji przewiduje zatem zapewnienie większej elastyczności wewnątrz- i międzyprogramowej, wzmocnienie instrumentów zarządzania kryzysowego i utworzenie nowej «unijnej rezerwy» na wypadek nieprzewidzianych wydarzeń oraz w celu podejmowania działań w sytuacjach kryzysowych w takich dziedzinach, jak bezpieczeństwo i migracja” – czytamy w komunikacie Komisji Europejskiej z 2 maja 2018 r.

Na lata 2021-2027 Komisja Europejska proponuje dalsze wzmocnienie socjalnego wymiaru Unii za pomocą Europejskiego Funduszu Społecznego Plus (EFS+), którego budżet planowany jest na ponad 101 mld euro. EFS+ będzie bardziej elastyczny i prostszy od dotychczasowego EFS dzięki połączeniu kilku istniejących funduszy i programów. Umożliwi UE i państwom członkowskim udzielanie bardziej zintegrowanego i lepiej ukierunkowanego wsparcia w odpowiedzi na wyzwania społeczne i problemy rynku pracy, m.in. poprzez skuteczniejsze połączenie pomocy materialnej i kompleksowej pomocy socjalnej.

Mniejszy budżet na spójność i rolnictwo

Wprawdzie Komisja zaproponowała w budżecie UE na lata 2021-2027 cięcia w polityce spójności o ok. 7% i polityce rolnej o ok. 5%, ale jednocześnie zaznaczyła, że polityki te zostaną zmodernizowane, aby przynosić korzyści przy niższym wykorzystaniu środków, a nawet przyczyniać się do realizacji nowych priorytetów.

Proponujemy politykę spójności dla wszystkich regionów – politykę, która nie pozostawia nikogo w tyle. Uczyniliśmy ją bardziej elastyczną w celu dostosowania jej do nowych priorytetów i lepszej ochrony naszych obywateli. Uprościliśmy także przepisy, co przyniesie korzyści wszystkim podmiotom – powiedziała komisarz ds. polityki regionalnej Corina Crețu.

Co prawda głównym kryterium przydziału pozostanie PKB na mieszkańca, jednak przyszła polityka spójności ma być unowocześniona i bardziej zindywidualizowana. Koncentrować się będzie na priorytetach, które przyczynią się do osiągnięcia najlepszych wyników, czyli na: inwestycjach w innowacje, wsparciu małych przedsiębiorstw, technologiach cyfrowych i modernizacji przemysłu. Nowe kryteria mają lepiej uwzględniać lokalne realia, np. mocniej niż dotychczas wpierane mają być strategie rozwoju na szczeblu lokalnym.

Sporo obaw wśród przedstawicieli regionów budzi wzmocnienie roli Brukseli i stolic państw członkowskich w dysponowaniu pieniędzmi. Fundusze mają realizować szczegółowe zalecenia Komisji pod groźbą zawieszenia wypłat. Krytycznie do propozycji odniósł się przewodniczący Komitetu Regionów Karl-Heinz Lambertz: – Nowe zasady dla Funduszu Spójności odwracają go plecami od potrzeb obywateli, dając pierwszeństwo trendom makroekonomicznym państw członkowskich i potrzebom stabilizacji europejskich rynków i gospodarek. Nie zawierają już prawie odniesień do spójności czy terytorialnego wymiaru tej polityki. Jest sprawą najwyższej wagi, żeby nowe regulacje w jasny sposób mówiły o konieczności wciągnięcia partnerów lokalnych i regionalnych w przygotowanie i realizowanie programów. Centralizacja jest zagrożeniem dla polityki spójności.

Nowe priorytety, większe pieniądze

W jakich dziedzinach proponowany jest wzrost wydatków w przyszłości? To przede wszystkim inwestowanie w takie obszary, jak: badania naukowe i innowacje, młodzież i gospodarka cyfrowa, ochrona granic i ochrona środowiska. Oto najważniejsze zmiany:

  • Przewidywany jest niemal dziewięciokrotny wzrost inwestycji w transformację cyfrową – do poziomu 12 mld euro.
  • O 50% wzrosną inwestycje na badania i innowacje. Podstawowe programy Horyzont Europa i Euratom zasilone zostaną pulą w wysokości 100 mld euro.
  • Ponad dwukrotny wzrost finansowania uzyskają programy skierowane do młodzieży, m.in.:
    • ERASMUS+ – 30 mld euro
    • Europejski Korpus Solidarności – 1,3 mld euro
    • Dopłaty do biletów Interrail Pass dla młodzieży – 700 mln euro.
  • Niemal trzykrotny wzrost wydatków zaplanowany został na zarządzanie granicami zewnętrznymi i politykę imigracyjną i azylową – z obecnych 13 mld euro do ok. 33 mld euro. Pozwoli to na zatrudnienie do 2027 r. 10 tys. funkcjonariuszy straży granicznej w Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej.
  • O 40% wzrosną inwestycje w bezpieczeństwo (do 4,8 mld euro) oraz stworzony zostanie Fundusz Obronny (z budżetem 13 mld euro), który ma uzupełnić i mobilizować wydatki krajowe na badania i rozwój zdolności obronnych. Inwestycje potrzebne na ułatwienie mobilności wojskowej w całej UE będą finansowane w ramach instrumentu Łącząc Europę z kwotą w wysokości 6,5 mld euro.
  • Finansowanie działań zewnętrznych wzrośnie o 26% do kwoty 120 mld euro. Szczególny nacisk zostanie położony na europejską politykę sąsiedztwa oraz na zachowanie specjalnej rezerwy na nowe wyzwania, zwłaszcza w dziedzinie stabilności i migracji.
  • Olbrzymia suma prawie 380 mld euro zostanie przeznaczona m.in. na przeciwdziałanie zmianom klimatycznym. To ok. 25% wszystkich środków unijnych.
  • Wzrośnie rola instrumentów finansowych w realizacji inwestycji. W oparciu o sukces Europejskiego Funduszu na rzecz Inwestycji Strategicznych zostanie stworzony Fundusz InvestEU. W ramach jednej udoskonalonej struktury zgromadzone zostaną wszystkie centralnie zarządzane instrumenty finansowe wewnątrz UE. Głównym partnerem wykonawczym tego funduszu będzie Grupa Europejskiego Banku Inwestycyjnego. Przewiduje się, że przy wkładzie z budżetu UE w wysokości 15,2 mld euro InvestEU przyciągnie ponad 650 mld euro na dodatkowe inwestycje w całej Europie.
  • Nowością jest Europejski Instrument Stabilizacji Inwestycji, który ma pomóc utrzymać poziom inwestycji w przypadku dużych wstrząsów asymetrycznych. Jego funkcjonowanie rozpocznie się w formie pożyczek wzajemnych w ramach budżetu UE, do wysokości 30 mld euro, w połączeniu z pomocą finansową dla państw członkowskich na pokrycie kosztów odsetek. Pożyczki zapewnią dodatkowe wsparcie finansowe w czasie, gdy finanse publiczne są napięte, a priorytetowe inwestycje muszą być utrzymane.

 

Wykres pokazuje, jak wiele różnorodnych programów jest wspieranych z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych oraz innych instrumentów Unii Europejskiej
Wykres pokazuje, jak wiele różnorodnych programów jest wspieranych z Europejskich Funduszy Strukturalnych i Inwestycyjnych oraz innych instrumentów Unii Europejskiej

 

Większe wpływy

W obliczu zmian w wysokości i strukturze wydatków konieczne były decyzje dotyczące wpływów do budżetu UE. Przede wszystkim Komisja proponuje uproszczenie obecnych zasobów własnych opartych na podatku VAT oraz wprowadzenie nowych zasobów własnych, takich jak:

  • 20% dochodów z systemu handlu uprawnieniami do emisji;
  • 3-procentowego udziału w opodatkowaniu przedsiębiorstw, które będzie stopniowo wprowadzane, gdy tylko zostaną przyjęte odpowiednie przepisy;
  • krajowego wkładu obliczonego na podstawie ilości odpadów z tworzyw sztucznych niepoddawanych recyklingowi (co ma być zachętą dla państw członkowskich do ograniczania ilości odpadów opakowaniowych i stymulować przechodzenie Europy na gospodarkę o obiegu zamkniętym poprzez wdrażanie europejskiej strategii w dziedzinie tworzyw sztucznych).

Te nowe zasoby własne będą stanowić ok. 12% łącznego budżetu UE i mogą wnieść nawet 22 mld euro rocznie na potrzeby finansowania nowych priorytetów.

Podstawowym źródłem przychodów pozostaną składki państw członkowskich obliczone na podstawie dochodu narodowego brutto. Komisja proponuje zlikwidowanie wszystkich rabatów oraz zmniejszenie z 20% do 10% dochodów z ceł, które państwa członkowskie zatrzymują podczas ich poboru dla budżetu UE. Oba te środki sprawią, że budżet UE będzie prostszy i bardziej sprawiedliwy.

Co dalej?

Komisja proponuje, lecz decyzje należą do państw członkowskich i Parlamentu Europejskiego. Porozumienie powinno zostać osiągnięte przed wyborami do PE i szczytem przywódców w Sibiu 9 maja 2019 r. Teraz czas na dyskusje wewnętrzne, na unijnych forach i w zaciszu gabinetów.

Polski parlament już wypowiedział się krytycznie o propozycji Komisji. Sejm uznał w uchwale, że polityka spójności powinna stanowić „istotną część unijnego budżetu”, obejmując swym zasięgiem geograficznym wszystkie regiony. „Odpowiednie wsparcie powinny uzyskać regiony o najniższym poziomie rozwoju, a PKB per capita powinno pozostać podstawowym wskaźnikiem podziału alokacji środków polityki spójności”. Uchwała krytycznie odnosi się do propozycji powiązania wysokości transferów wypłat z przestrzeganiem praworządności.

Proces negocjowania wieloletnich ram finansowych wchodzi w decydującą fazę. Będzie zapewne trudny, żmudny, miejscami nerwowy i niepozbawiony zwrotów akcji. Jaki będzie końcowy efekt, od którego zależy przecież, jakimi środkami finansowymi będziemy dysponować w okresie programowania na lata 2021-2027, dowiemy się dopiero w połowie przyszłego roku.

Andrzej Szoszkiewicz